Plan de Acción Europeo sobre el Acero y los Metales. Interacción con el MAFC-CBAM

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS

A European Steel and Metals Action Plan

3 de marzo de 2025

(Traducción libre del texto original en inglés en ciertos pasajes)

Principales conclusiones

No es casualidad que la Unión Europea se construyera sobre el acero. Europa tiene una larga y orgullosa historia de producción de acero y metales básicos.

La ventaja de Europa productos de acero y otros metales básicos de alto valores un activo crucial para muchas industrias y productos derivados. Estos sectores son vitales para la seguridad económica y la estabilidad social de la UE.

Reconociendo su importancia estratégica, The Competitiveness Compass anunciado por la Presidenta de la Comisión a finales de enero de 2025, identificó el acero y los metales como ámbito clave de actuación de la UE en vistas a sus nuevos objetivos de incrementar el gasto y por tanto la capacidad de defensa militar en la UE

Todos estos sectores comparten importantes retos comunes para su competitividad: altos costes energéticos elevados, exposición a condiciones desiguales en la competencia internacional, necesidades de inversión en descarbonización y carga normativa. En la última década, la cuota de la UE

de la producción mundial de acero se redujo al 7-8%, mientras que la producción de aluminio primario representa el 3,8%.

Paralelamente, otros países, sobre todo China y en los últimos años la India, y

otros países de Asia y Oriente Medio, ampliaron masivamente su capacidad de

de producción, a menudo con el apoyo de subvenciones distorsionadoras. Como resultado, sólo en el caso del acero, en 2024 se estimaba la sobrecapacidad mundial en más de cuatro veces y media el consumo anual de la UE.

Aunque la producción de la UE sigue siendo capaz de cubrir la mayor parte de la demanda interna de la UE en acero (90% y cobre (83%) la situación ya es más preocupante en el aluminio (46%) y el níquel (25%) especialmente si se tiene en cuenta el elevado crecimiento previsto de la demanda de aluminio, cobre y níquel de aquí a 2030. Además, todos estos metales son esenciales para defensa.

Por ejemplo, un carro de combate contiene entre 50 y 60 toneladas de acero de alta calidad, un sistema de artillería autopropulsada, hasta 100 toneladas, un avión de combate 3 toneladas de aluminio 9.

Garantizar una cadena de suministro estable y resistente para estos materiales es fundamental para reforzar la base tecnológica e industrial de la defensa europea, garantizar la preparación y la seguridad interior de la UE, satisfacer las necesidades aeroespaciales y de defensa de la UE, y garantizar la soberanía tecnológica de la UE.

Las industrias metalúrgicas europeas se han comprometido a invertir en tecnologías de descarbonización y descontaminación y a contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

La industria metalúrgica representará el 8,1 % del total de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE en 202211 , además de ser una gran fuente de contaminantes atmosféricos. Sin embargo, debido al exceso de capacidad mundial, la falta de voluntad de los clientes para pagar una prima limpia y

incentivos insuficientes a través de la intervención reguladora- hace más difícil que las las industrias metalúrgicas de la UE a invertir en la descarbonización. Como resultado, el argumento comercial y financiero no es suficiente para atraer a inversores y clientes. Sin una acción y la inversión, el riesgo de cierre de plantas y de declive de la industria sigue siendo real, con graves consecuencias para las principales regiones económicas de toda Europa así como para nuestros sectores estratégicos, como la industria espacial y de defensa limitando su capacidad para suministrar capacidades y equipos críticos con la flexibilidad y rapidez necesarias.

Por ejemplo, ThyssenKrupp anunció planes para 11.000 despidos en Alemania en diciembre de 2024. En noviembre de 2024, ArcelorMittal ha pospuesto sus inversiones en descarbonización en toda Europa. Además, Liberty Ostrava anunció su quiebra en la República Checa en junio de 2024. El sector del aluminio es una señal de alarma del riesgo de desindustrialización, ya que ha perdido de forma permanente una parte significativa de su capacidad de producción europea.

Además, más del 50% de la capacidad de producción primaria está parada desde 2021. Al mismo tiempo, la producción de acero de la UE ha ido disminuyendo desde 2017, de 160 millones de toneladas a 126 millones de toneladas en 2023. La actual tasa de utilización de la capacidad siderúrgica, de aproximadamente el 65 %, es insostenible a largo plazo.

The Clean Industrial Deal y el Plan de Acción para una Energía Asequible anunciaron una serie de medidas y la necesidad de un plan de acción concreto para los sectores metalúrgicos. Se centra en los retos clave en materia de competitividad: reducir los costes energéticos, la creación de mercados líderes para productos con bajas emisiones de carbono, el aumento de la circularidad, reciclabilidad, la creación de empleo de calidad y el aprovechamiento de las inversiones.

La UE seguirá apoyándose en asociaciones mundiales sólidas para alcanzar sus objetivos de industria limpia.

El presente plan de acción complementa estas iniciativas más amplias y establece un amplio programa de trabajo a corto y medio plazo. Se basa en el diálogo sobre el acero convocado por la Presidenta de la Comisión el 4 de marzo y una serie más amplia de consultas. Aborda algunos de los principales problemas sectoriales que impiden a las industrias metalúrgicas europeas prosperar y descarbonizarse.

1.- ENSURING ACCESS TO CLEAN AND AFFORDABLE ENERGY FOR THE METALS INDUSTRIES

Los costes de la energía siguen siendo el factor clave de la competitividad de las industrias metalúrgicas. La energía representan una parte mayor de los costes de producción de los metales y el acero que en otros sectores.

Ya antes de la crisis energética, este porcentaje ascendía a cerca del 17% para el sector siderúrgico y del 40% para el aluminio. Durante la crisis energética de 2022, estas cifras llegaron al 80%. En 2025, aunque los precios de la energía disminuyeron desde el pico de 2022, siguen siendo superiores

superiores a los niveles históricos y a los de otros centros de producción internacionales. Los costes de la electricidad son 2 o 3 veces más altos en la UE que en EE.UU mientras que los precios del gas natural son casi cinco veces mas altos.

Para superar esta difícil situación, la energía debe ser más asequible. El

Plan de Acción para una Energía Asequible aporta elementos importantes de la solución, en particular medidas para hacer más eficientes las tarifas de red, reducir los impuestos y gravámenes sobre la energía, facilitar los acuerdos de compra de energía, acelerar la concesión de permisos, ampliar y modernizar las redes e incentivar la producción de electricidad. Además, las industrias intensivas en energía figurarán entre los principales beneficiarios del programa piloto del EBI sobre PPA para empresas. El apoyo público en el sector de la energía debería prestar especial atención a las industrias de alto consumo energético y al sector metalúrgico.

A corto plazo, los Estados miembros también están llamados a aplicar y utilizar rápidamente todas las flexibilidades previstas en la legislación europea sobre energía y en las normas sobre ayudas estatales para reducir los costes de las industrias intensivas en energía. Las las Directrices sobre ayudas

obre el clima, la protección del medio ambiente y las ayudas

medioambientales y los impuestos para estos sectores que no podrían desarrollar sus actividades económicas de manera sostenible sin la reducción permiten reducciones de las impuestos sobre la electricidad para los usuarios que consumen mucha energíaLas industrias siderúrgica y metalúrgica

suelen cumplir estas condiciones. Asimismo, la Directiva sobre fiscalidad de la energía permite reducir la fiscalidad de la electricidad a cero para las industrias de gran consumo energético bajo determinadas condiciones.

The Clean Industrial Deal State aid framework se adoptará en el segundo trimestre de 2025 tras un período de consulta y proporcionará simplificaciones para permitir a los Estados miembros acelerar el apoyo a la descarbonización industrial. Esto tiene en cuenta entre otros el precio de los derechos de emisión bajo el RCDE que a menudo son insuficientes por sí solas para anular las diferencias de costes entre los métodos de producción tradicionales y los descarbonizados.

Se espera que esto reduzca los costes y aumente la competitividad, reduciendo al mismo tiempo las emisiones de gases de efecto invernadero.

Además de los regímenes basados en el cálculo del déficit de financiación o la licitación competitiva, se permitirán regímenes simplificados basados en las intensidades de ayuda autorizadas.

Si bien estos regímenes incluyen límites máximos de ayuda, los grandes proyectos también pueden aprobarse mediante un procedimiento simplificado.

Las inversiones en descarbonización se considerarán tecnológicamente neutras, centradas en la reducción de las emisiones incluido Carbon Capture Use and Storage equipment o la depreciacion acelerada.

The State Aid Guidelines for Emission Trading System (ETS) indirect cost compensation ofrece a los Estados miembros la posibilidad de compensar los costes del carbono repercutidos a través de las facturas de electricidad, para determinados sectores expuestos al comercio e intensivos en carbono,

entre los que se incluyen la siderurgia y otras industrias metalúrgicas. Se anima a los Estados miembros a que sigan haciendo uso de esta posibilidad

(actualmente sólo 14 Estados miembros hacen uso de esta posibilidad).

En el contexto de las revisiones del RCDE de 2026 y la revisiones del CBAM, la Comisión trabajará para garantizar medidas adecuadas para la compensación indirecta de los costes del RCDE después de 2030, al tiempo que

garantizar que sea coherente con otros medios para abordar la fuga de carbono.

Además, la normativa energética de la UE establece un marco para el diseño del network tariffs basadas en los principios de rentabilidad, transparencia y no discriminación, teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de seguridad y flexibilidad de la red. Los Estados miembros pueden diseñar sus tarifas de red de forma que beneficien a las industrias que consumen mucha energía. Para ello, la orientaciones sobre el diseño de las tarifas de red anunciadas en el Plan de acción para una energía asequible para el segundo trimestre de 2025 proporcionará más detalles sobre soluciones para reducir los costes del sistema en beneficio de todos los usuarios incluidos los sectores de alto consumo energético.

The Commission will work with Member States to address the problems underlying long grid connection wait times.

Dado que la electrificación directa no siempre es posible o rentable, el hidrógeno es un factor clave para la descarbonización de las industrias siderúrgicas y metalúrgicas. Por ejemplo, para descarbonizar la producción de acero primario el hidrógeno es el principal competidor para proporcionar calor a alta temperatura en sustitución del gas natural. Para lograr una transición competitiva, se necesita un suministro abundante y asequible de hidrógeno renovable y bajo en carbono. La Comisión también anunció en el Clean Industrial Deal que adoptará en en las próximas semanas el acto delegado sobre el hidrógeno bajo en carbono de forma tecnológicamente neutra.

La tercera convocatoria en el marco del Banco Europeo del Hidrógeno anunciada para el tercer trimestre de 2025 en el marco del Clean Industrial Deal, seguirá apoyando la producción , incluido el acero.

The Commission will develop and promote standardised approaches to waste heat recovery, including to replicate models such as heat purchase agreements and to scale up best practices on integrated planning of heat infrastructure, as part of the Heating and Cooling Strategy announced in the Action Plan on Affordable Energy.

Actions:

In the coming weeks, the Commission will adopt the delegated act on low-carbon hydrogen. By Q2 2025, the Commission will issue a Guidance on the design of network tariffs offering possibilities to, among others, lower network tariffs for the metals sector and other energy-intensive industries.

By Q2 2025, the Commission will issue guiding principles identifying conditions under which anticipatory investments in grid projects should be granted. By Q3 2025, the Commission will open the third call under the Hydrogen Bank, designed supporting production and thereby facilitating access for industrial offtakers, including steel.

By Q4 2025, the Commission will propose facilitating grid access to energyintensive industry electrification projects.

By Q4 2025, the Commission will provide guidance to Member States on the design of contracts for difference, including their combination with PPAs. In the context of 2026 ETS and CBAM reviews, the Commission will work towards ensuring adequate measures (Guidelines or another form) for indirect ETS cost compensation post-2030

2.- PREVENTING CARBON LEAKAGE

To fully achieve its carbon leakage prevention potential, the Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)’s financial obligations will enter into application in 2026, in line with the gradual phase-out of free allowances under the EU ETS by 2034. While CBAM applies to imported goods, it does not deal with the possible carbon leakage risks for metals produced in the EU that are subject to the EU ETS price and which are exported to third countries, competing with producers based in countries with lower climate ambitions. Therefore, to address this disadvantage, the Commission will propose a solution to address the risk of carbon leakage for goods produced by CBAM sectors in the EU for export.

Second, there is a risk that carbon leakage in CBAM-covered goods could shift further downstream in the value chain. This may occur through circumvention - namely avoiding the CBAM obligations by making slight modifications to the CBAM basic goods - or if EU consumers start favouring downstream goods imported from producers in third countries with weaker climate policies. Additionally, companies that currently manufacture or process CBAM-related goods in the EU may relocate their operations to such countries. The Commission is currently quantifying these risks and will make a proposal extending CBAM to certain downstream products to address them, while also taking into account the need to minimize the administrative burden.

Third, there is a risk of circumvention of CBAM objectives when goods produced in low-carbon production facilities in third countries are redirected to European customers while carbon-intensive production continues for other markets (so-called ‘shuffling’). Similarly, greenwashing can occur through carbon accounting practices, such as energyintensive metals production benefiting from market-based instruments to appear lowcarbon while still relying on high-emission energy sources or misleading scrap content accounting practices.

To address both issues and ensure the integrity of CBAM, the Commission will present an anti-circumvention strategy. This strategy will carefully assess these risks and propose solutions to address them, including legislative amendments. Considering the urgency to create clarity in this area, the Commission will accelerate the work on the extension and strengthening CBAM and will frontload key elements of reform.

Actions: By Q2 2025, the Commission will issue a communication providing analysis and options on how to address the problem of carbon leakage for CBAM goods exported from the EU to third countries

By Q4 2025, the Commission will conduct a comprehensive review of CBAM, accompanied by an anti-circumvention strategy and by a first legislative proposal:

- extending the scope of CBAM to certain steel and aluminium

-intensive downstream products and

- including additional anti-circumvention measures.

3. PROMOTING AND PROTECTING EUROPEAN INDUSTRIAL CAPACITIES

Global overcapacities severely threaten the profitability and competitiveness of European industries. The EU has already adopted several trade defence measures in the metals sectors against unfair global competition. Currently, iron and steel is the sector with the most trade defence measures in place, followed by the non-ferrous metals and minerals sector.

In addition, the introduction by the US of the 25% import tariffs on steel and aluminium on 12 March 2025 will not only negatively impact EU producers by limiting access to the US market, including for base metals processed into further downstream goods, but will also increase pressure from exports previously destined to the US that could be redirected to the EU.

The EU has reviewed the existing steel safeguard to address the latest market developments and ensure the effectiveness of the measure. The Commission carried out a detailed investigation of the current steel safeguard measure and has made proposals to Member States for adjusting it to address the challenging situation faced by the EU steel sector.

In view of this exceptional situation, it is therefore necessary to introduce an appropriate and effective protective measures beyond 30 June 2026 that will contribute to preserving a competitive and sustainable EU steel industry.

That is why, by the third quarter of 2025 at the latest, the Commission will propose a long-term measure providing a highly effective level of protection to the EU’s steel sector. The Commission will work to ensure that the new measure is in force in time to replace the current safeguard and provides the effective degree of remedy against negative trade-related effects caused by global overcapacities. It will take into account changes in EU demand as well as security and resilience considerations, while preserving a certain level of openness in the EU market. This balanced approach will protect the Union interest, including producers and users, as well as importers and consumers. At the same time, the EU, in accordance with its international obligations, will continue to engage with its third country and multilateral partners to address overcapacities at a global level.

Furthermore, in December 2024, the Commission launched a safeguard investigation regarding imports of certain alloying elements, a sector critical for the EU economy as alloys are used to improve the strength, durability and quality of steel or aluminium, which will be finalised by 18 November 2025. The Commission will not hesitate to take additional protection measures, should they be considered necessary as a result of this investigation. The situation is also deteriorating in the aluminium sector.

EU producers lost substantial market share over the last decade and, in addition, around 50% of primary production capacity remains curtailed since 2021. The recently announced US tariffs on aluminium are likely to worsen the situation further given the significant threat of trade diversion from multiple destinations. This is why the Commission has started to gather the relevant evidence in view of using the trade defence instruments, including launching a safeguard measure investigation immediately after the duly substantiated request is made. The Commission has observed a growing trend whereby exporting producers attempt to circumvent the trade defence measures.

Actions:

The Commission has proposed adjustments to the steel safeguard to enter into force on 1 April 2025. The measure will be tightened to ensure the effectiveness of the measure and to address the latest market developments.

The Commission stands ready to make use of the trade defence instruments and to launch an investigation for safeguards in the aluminium sector immediately after the duly substantiated request is made. No later than Q3 2025, the Commission will propose a trade measure replacing the steel safeguards as of 1 July 2026, providing a highly effective level of protection against negative trade-related effects caused by global overcapacities.

The Commission will conduct the ferroalloys safeguards investigation expeditiously, latest by 18 November 2025. The Commission will assess the introduction of the rule of “melted and poured” to trace the country where the metal good was originally melted and poured

4. PROMOTING CIRCULARITY FOR METALS

Actions:

By Q3 2025 at the latest, the Commission will consider trade measures to ensure sufficient availability of scrap.

By Q4 2026, present the feasibility study on the recycled content obligations for steel and aluminium under the End-of-Life Vehicles Regulation.

By Q4 2026, prepare for the introduction of recycled content obligations for aluminium in relevant construction products and enhance the market for secondary raw materials in the EU as part of the Circular Economy Act.

By Q4 2026, propose a Circular Economy Act to further improve the functioning of secondary raw material markets and create a single market for waste. Assess the feasibility of introducing recyclability and/or recycled content requirements obligations for steel, aluminium and copper in specific products under ESPR.

5. DEFENDING QUALITY INDUSTRIAL JOBS

Actions:

In spring 2025, amendment to the European Globalisation Adjustment Fund Regulation.

European Fair Transition Observatory will be monitoring the employment impacts of the transition.

6. DE-RISKING DECARBONISATION PROJECTS THROUGH LEAD MARKETS AND PUBLIC SUPPORT

Actions:

In Q4 2025, the Commission will propose as part of the Industrial Decarbonisation Accelerator Act to introduce resilience and sustainability criteria to strengthen production of EU-made clean products.

In Q4/2025, the Commission will propose a reform of the Research Fund for Coal and Steel. In 2025, in view of the future Industrial Decarbonisation Bank, the Commission will launch a EUR 1 billion pilot auction supporting industrial decarbonisation and electrification of key industrial processes across various sectors, using a combination of existing resources under the Innovation Fund, thus also facilitating the electrification of steel and metal industrial processes. Member States are encouraged to combine support under the Innovation Fund with auctions-as-a-service.

In 2026 and 2027 the Commission will launch flagship calls under the Research Fund for Coal and Steel

7. WORKING TOGETHER ON IMPLEMENTATION FOR A FAIR TRANSITION

Addressing competitiveness, social and decarbonisation challenges for the metals industry will require close and more intense interaction of all stakeholders. The Commission will continuously monitor the situation in the sector, its resilience and ongoing decarbonisation and of the possible policy adjustments needed, in dialogue with the sector, social partners and the co-legislators.

The implementation of the transition pathway for the metals sectors will provide a constant space for dialogue between the industry, trade unions and other stakeholders. The mandate of the High-Level Group on Energy-intensive Industries will be renewed for another 4-year period to enable this implementation. It will provide a platform for monitoring latest developments on issues linked to competitiveness and decarbonisation of the metal industry such as energy costs, skills needs and global overcapacities. The steel and metals sectors are indispensable to Europe’s industrial fabric, to our resilience, economic security, defence and social stability.

The Commission calls on the European Parliament, the Council, and all relevant stakeholders to work together on the implementation of this action plan to ensure we maintain and enhance production capacities in Europe and secure steady and reliable supply for our key industries, including defence