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CBAM a la exportación ¿Una alternativa a la asignación gratuita de derechos de emisión?
Agenda 2030: ODS nº .7 y 13
Introducción
La UE ha sido pionera a nivel mundial en la implementación del Mecanismo de Ajuste en Frontera sobre el Carbono más conocido por el acrónimo MAFC o en inglés CBAM. UK también ha anunciado la implementación de un mecanismo similar al CBAM en 2027 y está en proceso de desarrollo o consideración en Países como Canadá, Taiwán, Noruega o Sudáfrica.
Este post examina una de las cuestiones más críticas del CBAM como es el tratamiento de las exportaciones que actualmente no están incluidas en el scope. Existe preocupación en sectores como por ejemplo el cerámico en la Comunidad Valenciana porque la exclusión de las exportaciones puede conllevar una fuga de carbono perjudicando la industria europea al reducir su competitividad y al mismo tiempo mermando los objetivos de neutralidad climática de la UE para 2050. La industria del aluminio en Europa también es importante constituyendo estos productos componentes en otros procesos del producción, de manera que se verían afectadas cadenas de suministro complejas.
CBAM a la exportación
El CBAM a la exportación, puede plantear problemas en el marco de los Acuerdos firmados en el seno de la OMC. Parece ser que quejas formales contra el CBAM a la importación han sido planteadas ante el órgano de resolución de diferencias de la OMC por considerarse una política proteccionista mediante una medida fiscal encubierta y no una medida de política medioambiental como clama la UE sobre la base del artículo XX del GATT. Y esto sin olvidar el recurso planteado ante el TJUE el 8 de de agosto de 2023 por Polonia, por considerar que el CBAM fue aprobado en contra de los establecido por el TFUE, recurso que aun no ha sido resuelto (asunto C-512/23).
Cómo abordar el CBAM a la exportación plantea innumerables desafíos desde un punto de vista legal y que actualmente están siendo tratados en el seno de la UE que entiende y defiende que un ajuste en frontera a la exportación no tendría porque ser considerado un subsidio a la exportación prohibido en el marco del GATT y sobre todo bajo el marco del Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (ASCM).
Bien es cierto que el acuerdo GATT de finales de 1946, fue firmado en un momento en el que no existían las amenazas climáticas que existen en la actualidad. En un contexto como el actual en el que existe una preocupación global creciente, en el que cada vez hay más sistemas ETS en el mundo, hay algunos expertos que abogan por una revisión del acuerdo GATT.
El régimen de asignación gratuita para productos CBAM fabricados en la UE en el marco del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (ETS), comenzará a eliminarse de manera progresiva a partir del 1 de enero de 2026, fecha en la que también será obligatorio la compra de certificados CBAM a la importación.
El impacto que el pago por precios por carbono genera en la competitividad de la industria europea, y la fuga de carbono consecuente, ha sido un tema de debate desde que se introdujo por primera vez el ETS de la UE en 2005.
Impacto a la exportación
En las primeras declaraciones en los albores del CBAM realizadas por la Presidenta de la
Comisión de la UE, no se menciona en modo alguno el riesgo de fuga de carbono a la exportación en la UE como consecuencia del CBAM a la importación.
Las primeras preocupaciones las encontramos en una resolución del Parlamento Europeo de marzo de 2021 y el debate se ha ido recrudeciendo en los últimos años.
Diferentes estudios indican que introducir las exportaciones en el marco del CBAM , contribuyen en mayor manera a reducir las emisiones globales que si solo se incluyeran las importaciones (Stéphanie Monjon and Philippe Quirion "A border adjustment for the EU ETS: reconciling WTO rules and capacity to tackle carbon leakage").
La Comisión en el informe de impacto sobre la propuesta de la Comisión para el establecimiento del CBAM a la importación, ya menciona el efecto negativo colateral de la no inclusión de las exportaciones en el scope del CBAM, con una pérdida estimada de al menos el 6,8% de la cuota de mercado a la exportación (European Commission, Impact Assessment Report, SWD 2021)
Según datos de EUROSTAT las industrias europeas que más se verán afectadas consecuencia del CBAM a la importación y en base a su valor de venta a la exportación serán en primer lugar las industrias relacionadas con productos de hierro y acero con un 22%, seguida del aluminio con un 18%, los fertilizantes con un 14% y el cemento con un 6% del total de la producción de la UE destinada la exportación (fuente ERCST).
En el sector de los fertilizantes por ejemplo, los principales destinos a la exportación desde la UE son Brasil USA, UK y Ucrania donde los productores europeos tiene que competir con productos manufacturados en USA, Canadá, Rusia (ahora con embargo consecuencia de la guerra) y países del norte de África, países donde a 2024 no existen sistemas ETS o como es el caso de USA solo en algunos estados y no para todos los productos ni en igualdad de scope de GEI en relación al EU ETS.
Se plantean potenciales riesgos cuando se analiza la posibilidad de implementar el CBAM a la exportación-
Por ejemplo, si a industrias europeas de consumo energético intensivo sujetas a pago por precios de carbono y menos competitivas que otras industrias situadas en terceros países no pertenecientes a la UE, se les concediera algún tipo de rebate o ajuste CBAM a la exportación, podrían desplazar a otros productos menos contaminantes incrementado el nivel global de emisiones y fomentando la fuga de carbono en terceros países.
Bajo otro escenario, un ajuste a la exportación podría desincentivar procesos de descarbonización de las industrias europeas sobre todo de aquellas con una fuerte actividad exportadora.
Esto conllevaría también que los productos más contaminantes siguieran produciéndose en la UE pero únicamente para mercados a la exportación mientras que la UE únicamente importase productos menos contaminantes para reducir el impacto del CBAM a la importación, lo que chocaría frontalmente con los objetivos fijados por la UE y firmados en el Acuerdo de París. Generaría también el uso de diferentes tecnologías en los procesos de producción de la UE según el destino final del producto (mercado local o exportación a tercer país).
¿Cómo articular el ajuste a la exportación?
Se plantean diferentes mecanismos para practicar el ajuste a la exportación:
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Por medio de una exención con una asignación gratuita de derechos de emisión.
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Por medio de un rebate por precios de carbono pagados.
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Por medio de un ajuste con una asignación gratuita derechos de emisión para los bienes destinados al mercado de la UE en base a los bienes fabricados en la UE sujetos a precios por carbono que hayan sido exportados.
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Con la no aplicación de ningún ajuste monetario cuando el país de destino tenga un sistema ETS similar al de la UE con un precio por carbono similar y no aplique un BCA a la importación.
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Con la prolongación de la asignación gratuita de derechos de emisión, que parece ser finalmente una opción no contemplada por la UE.
Finalmente y a pesar de las presiones del Parlamento Europeo y de algunos Estados miembros, el Reglamento CBAM no establece excepciones para las empresas de la UE que exportan sus productos fuera de la Unión.
El Parlamento había propuesto inicialmente seguir concediendo derechos de emisión gratuitos en el marco del EU ETS a los fabricantes que exportasen sus productos a países sin mecanismos equivalentes de fijación por precios del carbono. Sin embargo esta postura como comentado, suscitó preocupación por las posibles represalias de los socios comerciales por violación de las normas de la OMC. Por ello, la Comisión y el Consejo no incluyeron las reducciones a la exportación en sus propuestas, y la idea no se materializó finalmente en el Reglamento CBAM de la fase definitiva.
La Comisión evaluará los riesgos de fuga de carbono relacionados con la exportación en los próximos meses y si es necesario, se espera que la Comisión presente una propuesta legislativa para mitigarlos.
La introducción de un CBAM, junto con la eliminación progresiva de la asignación gratuita, impondrá costes de carbono tanto a los productores de la UE como a los importadores en la UE. Los costes por carbono se repercutirán a los consumidores finales de la UE a través de una subida de precios de los productos y a lo largo de toda la cadena de suministro cuando tales productos (upstream) se utilicen parar la fabricación de otros (downstream).